О судебно-арбитражной практике в 2010 году по части 2 статьи 14.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Федеральная налоговая служба по результатам анализа судебной практики по оспариванию постановлений налоговых органов о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 14.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях сообщает следующее.

В 2010 году судебными органами Российской Федерации рассмотрено 1 378 заявлений об оспаривании постановления налоговых органов о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 14.5 КоАП РФ. Арбитражными судами Российской Федерации рассмотрено 1139 заявлений (83 % от общего количества рассмотренных жалоб), судами общей юрисдикции — 239 заявлений (17 %).

По результатам рассмотрения судами отменены 1008 постановлений (73 %) налоговых органов о привлечении к административной ответственности по данной статье.

Анализ причин отмены постановлений налоговых органов показал, что 80 % постановлений налоговых органов отменены арбитражными судами ввиду сложившейся практики, согласно которой покупка товаров (работ, услуг) должностными лицами налоговых органов, в том числе для личного пользования, при осуществлении контроля за применением контрольно-кассовой техники расценивается арбитражными судами как проверочная закупка.

Отменяя постановления налоговых органов по данному основанию, суды ссылаются на позицию, изложенную в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.06.2009 № 1000/09, от 16.06.2009 № 1988/09, согласно которой положения Федерального закона от 22.05.2003 № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт» (далее – Федеральный закон № 54-ФЗ), и иных нормативных актов не наделяют налоговые органы правом проводить проверочную закупку при осуществлении контроля за применением контрольно-кассовой техники, поскольку проверочная закупка в соответствии с Федеральным законом от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» допускается как оперативно-розыскное мероприятие, проводимое полномочным органом в случаях и порядке, предусмотренных этим Законом.

Отмены судами постановлений по данному основанию имеют место почти во всех регионах, в том числе в г. Москве, г. Санкт-Петербурге, Ростовской, Белгородской, Волгоградской, Самарской, Новгородской, Омской, Костромской областях, Республике Дагестан, Республике Татарстан, Забайкальском крае и др. При этом судебными органами города Москвы по данному основанию отменены 99 % от числа всех отмененных постановлений, Санкт-Петербурга – 70 %, Волгоградской области – 62 %.

Вместе с тем по данному основанию имеется и положительная судебно -арбитражная практика, которую необходимо использовать в работе.

Так, в постановлении Двадцатого Арбитражного Апелляционного суда от 19.04.2010 по делу № А09-633/2010 суд отклонил довод заявителя об осуществлении налоговым органом контрольной закупки, так как судом было установлено, что покупка товара была произведена сотрудником УНП УВД при проведении совместной проверки с налоговым органом. В силу положений пункта 4 статьи 6, пункта 1 статьи 13 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» проведение проверочной закупки входит в компетенцию органов внутренних дел.

Кроме этого, согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 24.07.2009 № 46-ад09-1, налоговые органы, осуществившие контрольную закупку, действуют в пределах полномочий, определенных Федеральным законом от 22.05.2003 № 54-ФЗ. Данный Федеральный закон не содержит каких-либо запретов или ограничений действий налоговых органов по осуществлению предусмотренной законом обязанности контроля за его соблюдением, в том числе запрета на осуществление контрольной закупки.

На основании изложенного, во избежание проигрышей в арбитражных судах по указанному основанию, УФНС России по субъектам Российской Федерации рекомендуется руководствоваться в работе позицией Верховного Суда Российской Федерации, а также проводить проверки по соблюдению законодательства о применении контрольно-кассовой техники совместно с должностными лицами органов внутренних дел. Кроме этого, с целью формирования полной доказательной базы по делу об административном правонарушении необходимо проводить допросы свидетелей, подтверждающих факт налогового правонарушения, а также осмотры в присутствии понятых.

Следующая причина отмены арбитражными судами постановлений налоговых органов — малозначительность совершенного правонарушения ввиду отсутствия существенной угрозы охраняемым общественным отношениям (2 %). Отмены по данному основанию имеют место в Воронежской, Ростовской, Смоленской, Ленинградской областях, Республике Марий Эл, Республике Мордовия и др.

Суды делают вывод о возможности применения по части 2 статьи 14.5 КоАП РФ понятия малозначительности с учетом пункта 18 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10, в котором указано, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Аналогичная позиция содержится в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 02.11.2010 по делу № А56-14265/2010.

Вместе с тем, налоговым органам при обжаловании судебных актов, отменяющих постановления налоговых органов по части 2 статьи 14.5 КоАП РФ по малозначительности, необходимо учитывать позицию Президиума ВАС РФ, изложенную в постановлении от 17.05.2005 № 391/05.

Суд указал, что в соответствии с абзацем первым пункта 1 постановления Пленума ВАС РФ от 31.07.2004 № 16 «О некоторых вопросах практики применения административной ответственности, предусмотренной статьей 14.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за неприменение контрольно-кассовых машин» административное правонарушение в виде неприменения контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов посягает на установленный нормативными правовыми актами порядок общественных отношений в сфере торговли и финансов, правила государственной разрешительной системы.

Таким образом, небольшая сумма продажи не свидетельствует о малозначительности правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.5 КоАП РФ за неприменение контрольно-кассовой техники.

Помимо указанных выше причин, судом отменены ряд постановлений территориальных налоговых органов из-за нарушений нормы КоАП РФ, влекущих отмену постановлений налоговых органов по делу об административном правонарушении (18 %).

Ряд постановлений отменены судом ввиду того, что ни в протоколе по делу об административном правонарушении, ни в постановлении по делу не указана соответствующая часть статьи 14.5 КоАП РФ (Рязанская, Омская области, Республика Карелия, Хабаровский край и др.).

Отсутствие в постановлении указания на часть статьи, по которой лицо привлекается к ответственности, суд расценивает как существенное нарушение требований КоАП РФ, влекущее отмену постановления о привлечении к административной ответственности. Данная позиция содержится в постановлении ФАС Московского округа от 12.08.2010 № КА-А40/9204-10.

Обращаем внимание, что в соответствии с Федеральным законом от 03.06.2009 № 121-ФЗ, статья 14.5 КоАП РФ изложена в новой редакции, состоящей из двух частей, каждая из которых содержит самостоятельный состав правонарушения. Указанные изменения начали действовать с 01.01.2010, следовательно, после указанной даты правонарушения могут квалифицироваться по данной статье только с указанием частей 1 либо 2.

Согласно части 2 статьи 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указываются, в том числе статья данного КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение.

Постановление должно отвечать требованиям, установленным статьей 29.10 КоАП РФ. В частности, в силу пункта 5 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть также указаны статья КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения.

По смыслу приведенных норм налоговый орган должен указать в протоколе и постановлении конкретную норму КоАП РФ, которой предусмотрена административная ответственность. Следовательно, если статья КоАП РФ содержит несколько частей, в каждой из которой указан самостоятельный состав правонарушения, влекущий административное наказание, административный орган в целях квалификации правонарушения должен указать часть и статью КоАП РФ. Обратное свидетельствует о неправильной квалификации, поскольку состав правонарушения (при указании только номера статьи КоАП РФ) не будет конкретизирован.

Таким образом, налоговым органом при производстве по делу об административном правонарушении был применен закон, не подлежащий применению. Не определив конкретный состав правонарушения (по части 1 или части 2 статьи 14.5 КоАП РФ), налоговый орган нарушил часть 1 статьи 1.7 КоАП РФ, предусматривающую, что лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения.

Подобные проигрыши свидетельствуют о незнании должностными лицами налоговых органов норм КоАП РФ по порядку производства по делам об административных правонарушениях и об отсутствии контроля УФНС России по субъектам Российской Федерации за правильностью применения инспекциями норм административного законодательства.

Следующая причина отмены постановлений о привлечении к административной ответственности — неизвещение лица, привлекаемого к административной ответственности о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении (г. Москва, Саратовская, Ростовская области и др.).

По мнению суда, ненадлежащее извещение лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности, поскольку привлекаемое лицо в таком случае лишается предоставленных КоАП РФ гарантий защиты, в т.ч. прав на ознакомление с материалами дела, дачу объяснений по существу предъявленных обвинений, представление возражений на протокол, права пользоваться юридической помощью защитника. Данная позиция содержится в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 11.10.2010 по делу № А56-76867/2009.

Суды критически относятся к реестрам отправки корреспонденции, спискам почтовых отправлений, почтовым квитанциям, указывая, что данные документы не свидетельствуют о надлежащем уведомлении о рассмотрении дела, поскольку не подтверждают вручение почтового отправления с вложением уведомления о времени и месте рассмотрения дела.

Во избежание нарушения прав лиц, привлекаемых к административной ответственности, с целью надлежащего извещения о месте и времени рассмотрения дела, рекомендуем использовать в практической работе подход, выработанный Пленумом Верховного Суда Российской Федерации и отраженный в пункте 6 постановления от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

В целях соблюдения установленных статьей 29.6 КоАП РФ сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях необходимо принимать меры для быстрого извещения участвующих в деле лиц о времени и месте судебного рассмотрения. Поскольку КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (повесткой, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п.).

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается извещенным о времени и месте судебного рассмотрения и в случае, когда с указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение о том, что оно фактически не проживает по этому адресу».

Необходимо исключить отмены судами постановлений по указанному основанию, неукоснительно соблюдать требования КоАП РФ, в каждом конкретном случае рассматривать дела при условии надлежащего уведомления лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о месте и времени рассмотрения материалов проверки.

Имеют место отмены судом постановлений налоговых органов из-за вынесения постановления по делу по истечении срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ (Белгородская, Волгоградская области и др.)

Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ при истечении срока давности привлечения к административной ответственности производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению.

В соответствии со статьей 29.1, частью 2 статьи 29.4 КоАП РФ должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняет, имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу, в том числе исследует вопрос об истечении сроков давности привлечения к ответственности.

Таким образом, отмены судами постановлений налоговых органов по причине истечения срока давности привлечения к административной ответственности недопустимы в работе налоговых органов.

Во избежание аналогичных проигрышей в дальнейшем срок рассмотрения дела необходимо определять строго в пределах срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ.

Помимо указанных причин имеют место единичные случаи отмены судами постановлений налоговых органов по следующим основаниям:
— отсутствие доказательств, свидетельствующих об отказе налогоплательщика единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности в выдаче по требованию покупателя документа, подтверждающего прием денежных средств (Магаданская область, Краснодарский край);
— составление протокола в присутствии представителя по доверенности, не содержащей указания на право представлять интересы общества в конкретном административном деле (Свердловская область).

Необходимо исключить отмену судами постановлений налоговых органов из-за несоблюдения должностными лицами требований КоАП РФ к порядку производства дел об административных правонарушениях.

В целях повышения уровня правового обеспечения при производстве по делам об административных правонарушениях, ФНС России рекомендует использовать в работе судебные акты, касающиеся следующих вопросов:
— действие Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ) не распространяется на мероприятия по контролю за соблюдением законодательства о применении контрольно-кассовой техники, которые имеют в числе прочего налоговую и финансовую составляющие (Постановление Президиума ВАС РФ от 22.06.2010 № 1130/10);
— установление факта наличия на контрольно-кассовой технике поврежденной марки-пломбы и отсутствия знака «Сервисное обслуживание» является основанием для привлечения к административной ответственности по части 2 статьи 14.5 КоАП РФ (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 14.12.2010 № А56-22113/2010);
— применение контрольно-кассовой техники, не зарегистрированной в установленном порядке в налоговом органе индивидуальным предпринимателем, являющимся налогоплательщиком единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, является основанием для привлечения к административной ответственности по части 2 статьи 14.5 КоАП РФ (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 30.12.2010 № А19-14695/10).

В целях сокращения количества судебных споров, проигранных налогоплательщикам и исключения принятия судебных решений не в пользу налоговых органов, ФНС России поручает УФНС России по субъектам Российской Федерации:
1) проанализировать изложенное, довести до нижестоящих налоговых органов и учитывать при проведении контрольных мероприятий;
2) при решении вопроса о привлечении организаций и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности по части 2 статьи 14.5 КоАП РФ руководствоваться сложившейся устойчивой судебно-арбитражной практикой по аналогичным вопросам и схожим обстоятельствам;
3) на систематической основе осуществлять анализ сложившейся в регионе судебно-арбитражной практики с целью своевременного выявления имеющихся недостатков и выработки рекомендаций для нижестоящих налоговых органов;
4) обеспечить взаимодействие юридических отделов и отделов контрольного блока, осуществляющих процессуальные действия по делам об административных правонарушениях, в целях строгого соблюдения процессуальных норм, установленных КоАП РФ;
5) незамедлительно направлять в Контрольное управление копии значимых судебных актов по делам об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых предусмотрена частью 2 статьи 14.5 КоАП РФ.